Sau hội thảo liên quan đến vấn để những giải pháp cho việc thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan trong khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước bền vững, được phối hợp tổ chức giữa Mạng lưới Sông ngòi Việt Nam (VRN) và Câu lạc bộ Cựu Đại biểu Quốc hội, VRN đã nhận được những tham luận ý kiến vô cùng quý giá của TS. NCVC. Bùi Đức Hiển – Phòng Luật Tài nguyên và Môi trường của Viện Nhà nước và Pháp luật. Trong bài tham luận ý kiến của mình, TS. Bùi Đức Hiển nêu rõ 05 lập luận về thực trạng tài nguyên nước hiện nay ở Việt Nam.
Thứ nhất, về thực trạng tài nguyên nước ở Việt Nam
Dưới giác độ pháp lý, tài nguyên nước được lưu giữ trên mặt đất tại các ao, hồ, suối, sông, kênh, rạch,[1]…(gọi là nước mặt) và nước dưới đất (thường gọi là nước ngầm). Nhìn bề ngoài thì Việt Nam có mạng lưới sông ngòi dày đặc, có trên 3000 dòng sông lớn nhỏ và nhiều ao, hồ, suối, rạch khiến nhiều người nhầm tưởng tài nguyên nước mặt và nước ngầm của Việt Nam rất phong phú, nhưng thực chất thì không phải như vậy[2]. Qua tham luận của TS. Đào Trọng Tứ và các đại biểu có thể thấy nước ngầm và nước mặt đang đối diện với 2 vấn đề chính là ô nhiễm môi trường nước và suy thoái tài nguyên nước. Hai vấn đề này xảy ra ngày càng trầm trọng và không có xu hướng giảm đi, ảnh hưởng rất lớn đến đời sống, sản xuất, sự tồn tại của con người, sinh vật cũng như quá trình phát triển bền vững đất nước. Có thể thấy nguyên nhân chính gây ra ô nhiễm môi trường nước là do hành vi xả thải quá mức các chất gây ô nhiễm vào môi trường nước từ hoạt động công nghiệp, nông nghiệp, giao thông vận tải, dịch vụ, sinh hoạt,… Còn nguyên nhân gây suy thoái môi trường nước là do hành vi khai thác, sử dụng quá mức tài nguyên nước từ các hoạt động trên dẫn tới nguồn nước bị cạn kiệt, bị suy giảm chất lượng. Do vậy để bảo vệ được tài nguyên nước hướng tới phát triển bền vững, việc kiểm soát được các nguyên nhân trên đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Chúng tôi cho rằng trách nhiệm này thuộc về Nhà nước, các chủ nguồn thải, chủ thể khai thác, sử dụng tài nguyên nước và cộng đồng.
Thứ hai, về trách nhiệm của Nhà nước trong bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên nước
Có thể thấy, Nhà nước đóng vai trò chủ đạo và chịu trách nhiệm cao nhất trong kiểm soát ô nhiễm, suy thoái tài nguyên nước. Bởi Nhà nước là do nhân dân bầu, thành lập ra; nhân dân ủy quyền cho Nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực của nhân dân; các cơ quan có thẩm quyền được trang bị đầy đủ nhân, vật lực để thực hiện quyền lực nhân dân; nhân dân cũng nộp thuế để nuôi các bộ máy Nhà nước. Do vậy, Nhà nước phải có trách nhiệm thay mặt nhân dân quản lý xã hội nói chung, trong đó có quản lý tài nguyên nước. Chúng tôi cho rằng để kiểm soát ô nhiễm suy thoái tài nguyên nước, ở góc độ chung nhất Nhà nước cần phải:
+ Đối với các cơ quan lập pháp (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) bên cạnh việc tiến hành sửa đổi Luật Tài nguyên nước năm 2012 và Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 đồng bộ với các Luật khác và thì việc hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên, môi trường nước tại các lưu vực sông cần dựa trên nguyên tắc: Một là nguyên tắc tiếp cận tổng hợp, liên ngành; tiếp cận sinh thái hệ thống; Hai là nguyên tắc quản lí thống nhất môi trường nước trên toàn lưu vực sông; Ba là, nguyên tắc bảo vệ môi trường nước lưu vực sông trên cơ sở tôn trọng quy luật của tự nhiên, quy luật phát triển kinh tế xã hội; Bốn là nguyên tắc bảo đảm công bằng, hợp lí và bình đẳng về nghĩa vụ và quyền lợi giữa Nhà nước, các tổ chức, cá nhân, cộng đồng, thậm chí giữa các quốc gia trong khai thác, sử dụng, quản lí môi trường nước lưu vực sông; Năm là nguyên tắc đảm bảo tính dự báo, tính cảnh báo, tính nhanh chóng, tính kịp thời trong phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn xử lí lô nhiễm môi trường nước lưu vực sông; Sáu là, nguyên tắc người hưởng lợi từ môi trường nước lưu vực sông phải chi trả, người gây thiệt hại cho môi trường nước lưu vực sông phải bồi thường; Bảy là, nguyên tắc xã hội hoá hoạt động bảo vệ tài nguyên nước lưu vực sông; Tám là, nguyên tắc hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông phải gắn với bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành, quyền được bảo vệ về sức khoẻ, tính mạng.
Bên cạnh đó, chúng tôi cho rằng cần nâng cao hơn nữa vai trò giám sát của Quốc hội và các ủy ban thuộc Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp với hoạt động quản lý nhà nước về tài nguyên nước. Việc giám sát không chỉ dừng ở việc chuyển đơn thư công dân và yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước trả lời khi có kết quả. Thực tiễn cho thấy việc giám sát này rất hình thức và hầu như không mang lại hiệu quả quản lý. Do vậy, chúng tôi cho rằng phải tập trung vào giám sát chuyên đề, giám sát từng vụ việc, giám sát nội dung vụ việc tới cùng như vậy mới có hiệu quả.
+ Đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ, các Bộ, UBND các cấp,…). Pháp luật quy định cho quá nhiều cơ quan có thẩm quyền bảo vệ tài nguyên nước từ Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Giao thông vận tải, đến UBND các cấp, Sở, Phòng, Ban,… Thẩm quyền giữa các cơ quan này chồng chéo, mâu thuẫn nhau dẫn tới hiện tượng “cha chung không ai khóc”, có thành tích thì cùng nhận, nhưng khi có vấn đề thì lại đổ lỗi cho nhau, khó xác định trách nhiệm pháp lý[3].
Việc phân quyền giữa các cơ quan trong quản lý nhà nước về môi trường nhiều trường hợp chưa rõ ràng mà vụ sự cố môi trường tại Công ty bóng đèn phích nước Rạng Đông là một ví dụ điển hình. Vụ việc này thể hiện sự lúng túng của các cơ quan nhà nước trong xử lý vấn đề và chủ thể bị thiệt hại nặng nề nhất là người dân. Do vậy, chúng tôi cho rằng cần phân quyền, phân cấp rõ ràng cho từng cơ quan, địa phương, các cơ quan này sẽ thực hiện công vụ dựa trên quyền hạn mình được phân và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các vi phạm nếu có.
Tại các lưu vực sông, hiện nay, các Ủy ban lưu vực sông liên tỉnh ở Việt Nam có Chủ tịch UBND các tỉnh là thành viên của các Ủy ban này, hoạt động kiêm nhiệm, chưa hiệu quả. Do vậy, cần phải thành lập các cơ quan quản lý lưu vực sông độc lập có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng, với tầm nhìn bao quát toàn bộ lưu vực sông và hành động cụ thể tại từng địa phương trong lưu vực; đề cao vai trò của Người đứng đầu ủy ban các lưu vực sông trong tất cả các hoạt động ảnh hưởng đến môi trường lưu vực sông.
Bên cạnh việc quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, chủ thể có thẩm quyền thì cần quy định và áp dụng trách nhiệm pháp lý mạnh mẽ với các cơ quan, người có thẩm quyền không thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ của mình gây ô nhiễm, suy thoái tài nguyên nước. Thực tế hiện nay cho thấy môi trường ở Việt Nam vẫn bị ô nhiễm, suy thoái nặng nề, điều này thể hiện các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường nước đã chưa hoàn thành được chức trách nhiệm vụ của mình, thậm chí có trường hợp thờ ơ để mặc cho các hành vi làm ô nhiễm môi trường, nhưng vẫn không phải chịu trách nhiệm pháp lý hoặc bị áp dụng trách nhiệm pháp lý quá nhẹ không đủ sức răn đe. Do vậy, cần phải đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quá trình này.
+ Đối với Tòa án, chúng tôi cho rằng Tòa án là cơ quan bảo vệ công lý, bảo vệ lẽ phải và sự công bằng, bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành cũng như các quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước và công dân nên để làm được điều này thì cần phải nâng cao tính độc lập của Tòa án. Ở đây có ba ý: 1) Tòa án phải độc lập so với cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp; 2) Tòa án cấp dưới phải độc lập với Tòa án cấp trên; 3) Các thẩm phán và Chánh án, Phó Chánh án, Hội thẩm nhân dân phải độc lập với nhau trong xét xử. Bên cạnh đó, phải nâng cao trình độ năng lực của thẩm phán trong việc giải quyết các tranh chấp về môi trường và tăng cường giám sát cả hoạt động xét xử của Tòa án. Thực tế cho thấy rất ít vụ án tranh chấp về môi trường được đưa ra giải quyết tại Tòa án.
Thứ ba, về trách nhiệm của các chủ nguồn thải, chủ thể khai thác, sử dụng tài nguyên nước. Pháp luật hiện hành về cơ bản đã quy định tương đối cụ thể về nghĩa vụ của các chủ thể này trong bảo vệ tài nguyên nước cũng như trách nhiệm pháp lý áp dụng với các chủ thể này khi có vi phạm: từ trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự đến trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, nhiều quy định đã lạc hậu và bất cập. Ví dụ: theo Nghị định số 155/2016/NĐ-CP của Chính phủ mức xử phạt vi phạm pháp luật môi trường quá thấp – cao nhất là 1 tỷ đồng/hành vi vi phạm của cá nhân và cao nhất 2 tỷ đồng/hành vi vi phạm của tổ chức. Thực tiễn cho thấy chưa có cá nhân, pháp nhân nào bị xử phạt ở mức cao nhất này do vậy nhiều chủ thể sẵn sàng nộp phạt để vi phạm. Về trách nhiệm hình sự áp dụng với cá nhân, pháp nhân vi phạm cũng chưa được hiệu quả. Thực tế cho thấy mặc dù Tội gây ô nhiễm môi trường được quy định bắt đầu từ Bộ luật Hình sự năm 1999, nhưng đến nay chưa có cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật môi trường nào bị xử lý về tội này,… Về trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường, Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014, Nghị định 03/2015/NĐ-CP quy định còn quá chung chung, chưa quy định cụ thể về lượng giá thiệt hại hệ sinh thái, khó khăn trong xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và thiệt hại,… Do vậy, pháp luật cần quy định cụ thể, rõ ràng hơn về các vấn đề trên. Hơn nữa, pháp luật tố tụng cần sửa đổi theo hướng giảm điều kiện để chủ thể bị thiệt hại về môi trường được khởi kiện; quy định về đảo nghĩa vụ chứng minh từ bên bị thiệt hại sang bên bị nghi ngờ gây ra thiệt hại (bên bị nghi ngờ gây ra thiệt hại phải chứng minh mình không có hành vi vi phạm pháp luật môi trường và không gây ra thiệt hại trên); nghiên cứu bổ sung trách nhiệm bồi thường nhà nước khi các cơ quan nhà nước khi các cơ quan này không thực hiện đúng, không thực hiện đầy đủ chức trách nhiệm vụ quyền hạn của mình dẫn tới thiệt hại về môi trường và thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản và lợi ích hợp pháp của người dân và tổ chức, cá nhân bị thiệt hại được khởi kiện ra Tòa yêu cầu các cơ quan này phải bồi thường thiệt hại,…;
Thứ tư, về trách nhiệm của cộng đồng trong bảo vệ tài nguyên nước. Chúng tôi cho rằng, cần có cách hiểu rõ hơn về cộng đồng, theo đó cộng đồng ở đây không chỉ hiểu hẹp là cộng đồng dân cư mà cộng đồng được hiểu là tập hợp những cá nhân, tổ chức có mối liên hệ gắn bó, tương tác với nhau dựa trên các mối quan tâm chung về môi trường, theo đó, cộng đồng là một trong ba trụ cột chính tham gia vào quan hệ bảo vệ môi trường, đó là: Nhà nước, các chủ thể sản xuất kinh doanh và cộng đồng. Cộng đồng có vai trò đặc biệt quan trọng trong phản biện đường lối, chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường nước; phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, xử lý ô nhiễm, suy thoái tài nguyên, môi trường nước. Tuy nhiên, các quy định pháp luật hiện nay còn chưa tạo điều kiện cho cộng đồng được phát huy đầy đủ khả năng của mình. Ví dụ: để cộng đồng có cơ sở thực hiện quyền của mình thì họ phải biết được thông tin về tình hình môi trường. Pháp luật hiện hành quy định cộng đồng có thể biết thông tin về môi trường bằng 2 hình thức: một là, cơ quan nhà nước, chủ nguồn thải công bố; hai là, cộng đồng yêu cầu thông qua đai diện của mình. Tuy nhiên, cá nhân lại không được tự mình yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp thông tin về môi trường. Pháp luật hiện hành chưa quy định về quyền khởi kiện tập thể về môi trường theo đó một tổ chức có thể đại diện đương nhiên cho người dân khởi kiện ra tòa yêu cầu chủ thể gây ô nhiễm phải bồi thường thiệt hại môi trường,… Pháp luật cũng chưa quy định cụ thể về quyền lập hội (chưa có Luật về Hội); quyền được biểu tình về môi trường (Luật Biều tỉnh); chưa quy định về quyền của cộng đồng được khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại về suy giảm chức năng, tính hữu tích của môi trường,…;
Thứ năm, bên cạnh các ý kiến trên, chúng tôi cho rằng để nâng cao hiệu quả bảo vệ tài nguyên nước bền vững ở Việt Nam cần phải: nâng cao vai trò của cấp ủy trong bảo vệ tài nguyên nước; tăng cường tuyên truyền giáo dục nâng cao nhận thức cho mọi người và tầm quan trọng của tài nguyên nước và cách thức bảo vệ tài nguyên nước; ứng dụng khoa học công nghệ đặc biệt là thành tựu của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 vào phòng ngừa, phát hiện ngăn chặn, xử lý ô nhiễm môi trường nước; tăng cường bảo vệ và phát triển rừng; nên có Chiến lược quốc gia về thu hút đầu tư phù hợp với Chiến lược phát triển bền vững và Chiến lược tăng trưởng xanh. Theo đó loại bỏ hạn chế các ngành công nghiệp, các công nghệ lạc hậu không thân thiện môi trường như thủy điện, đặc biệt thủy điện nhỏ và vừa, nhiệt điện,… và tăng cường khuyến khích các ngành công nghiệp thân thiện môi trường phát triển; đẩy mạnh áp dụng công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường; đẩy mạnh áp dụng công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường,…
[1] Sông thì gồm có Sông nội tỉnh, Sông liên tỉnh và Sông xuyên biên giới (sông quốc tế).
[2] Hơn 3000 dòng sông, nhưng đa số các dòng sông ở Việt Nam có đặc điểm là nhỏ, ngắn và dốc hầu như không có khả năng giữ nước. Một số dòng sông lớn như Sông Cửu Long, Sông Hồng,… thì nguồn nước lại bắt đầu từ nước ngoài.
[3] Ví dụ: vụ sự cố môi trường tại Công ty bóng đèn, phích nước Rạng Đông; vụ Formosa gây ô nhiễm biển miền Trung; vụ Vedan gây ô nhiễm sông Thị Vải,…
